最高人民法院2015年出台的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定了“执转破”制度，2017年又出台了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》指出，推进执行案件移送破产审查工作，即“执转破”，有利于健全市场主体救治和退出机制，有利于完善司法工作机制，有利于化解执行积案，是人民法院贯彻中央供给侧结构性改革部署的重要举措，是当前和今后一段时期人民法院服务经济社会发展大局的重要任务。
实践中的“执行难”存在两种不同情况。
其一，债务人有清偿能力，但主观上拒不履行清偿义务。由于债务人客观上具有实际清偿能力，虽然可能存在转移、隐匿财产等行为，甚至导致暂时查不到财产而不得不终结本次执行，但最终是可以在执行程序中解决的。所谓的“难”，是难在对执行措施及相关环节的强化与完善方面。
其二，债务人已丧失清偿能力，客观上无力履行义务，这时执行措施再有力也无法最终解决债务清偿问题。这时的“难”，是难在执行及相关环节之外，是由于债务人客观上无法实现执行。因为案件本不属于执行能够处理的范围，而应通过破产程序解决。后一类案件形式上看是“执行难”，而实质上却是“破产难”，是因为案件应当却无法进入破产程序导致的所谓“执行难”。不解决“破产难”，案件就不当积淀在执行环节，“执行难”就不可能解决。
所以，“执转破”措施出台的立法本意，直观上看是要解决“执行难”，但实质上最终仍是要解决“破产难”。只有破产不再“难”，执行才会不“难”。
一般而言，债务人有清偿能力而拒不履行生效法律文书确定的民事义务，应当适用民事执行程序，强制其履行义务，保障债权的个别实现。而在债务人丧失清偿能力时，为保障对全体债权人的公平、有序清偿，实现市场主体救治和退出机制，则应适用破产程序。前者是债权的个别实现程序，而后者则是债权的集体实现程序，适用的条件和对象均有不同。这是法律制度和司法程序适用上的合理分工，尽管对债务人是否发生破产原因，可能存在一些认识模糊、判断不明的情况，而产生程序适用的交叉地带。
在当前的实践中，许多债务人已丧失清偿能力，本应适用破产程序，却因种种原因仍滞留于执行程序。大量本应通过破产程序解决的案件长期积淀在执行领域无法处理，对破产案件的受理造成了严重的不利影响，也使大量执行积案不能结案，从而由“破产难”引发了“执行难”。
为解决执行程序对破产程序的主动或被动的适用越位与调整混乱，最高人民法院推出“执转破”措施。目前，“执转破”在一些地区一定程度上缓解或解决了部分案件的破产与执行难题。但是，有的法院对“执转破”理解和执行的基本思路出现偏差，仅从解决“执行难”的角度适用“执转破”，忽视其实质是“破产难”，更没有积极考虑将对“破产难”的解决与对“执行难”的解决结合在一起，因而难以实现“执转破”的真正目的。尤其是在“终结本次执行”制度建立以后，对执行法官来说，执行难以结案等影响其结案率等考核实际利益的问题已经得到解决或缓解，将执行案件转破产的动力不足，仅靠行政命令难以解决。
实践中，“执转破”工作做得好的地区，无一不是根源于其破产审判工作做得好。长期以来，由于理念的陈旧、适用法律程序的错误，用执行手段解决破产问题，不仅未能化解相关社会矛盾，反而导致其无序积累和集中暴发，使相关工作陷入困境。所以，必须站在破产法的社会调整作用角度来认识、理解、执行并发展“执转破”制度，借助其实现全方位的推动破产案件的依法受理，以从根本上解决“执行难”问题。
“执转破”在实施中难免有其不足，但作为一种有益的制度创新与尝试，有助于逐步引导债务人丧失清偿能力的案件从执行程序向破产程序的全面转换，实现破产案件的正常受理。为此，对“执转破”措施要有正确的理解与执行，并推动其进一步发展完善。
第一，必须看到，作为同是针对债务人相同财产的法律程序，保障债权个别优先实现的执行程序与保障债权集体公平清偿的破产程序是相互冲突的。因此，在适用上只能选择其一。而在“执转破”的实施中，择一适用不是先适用执行程序将债务人财产基本执行完毕，再形式主义地转化适用破产程序结案。而应是在立案时、诉讼时、执行时，就努力查明债务人是否发生破产原因，确定应适用何种程序，并及时引导案件转入破产程序。一般而言，在执行中个别处置的债务人财产越少，转入破产程序的时间越早，后续问题的解决就越顺利。目前，有些做法是对“执转破”的实施只从执行角度考虑，在债务人有一些财产、执行尚不太难的情况下，只顾优先执行债务人财产。而当执行难到无法结案，不得不“执转破”时，债务人已经基本上没有什么财产，即使转入破产程序，也无法实现破产法在债务人丧失清偿能力时公平清偿全体债权人的目标。因为在前面的执行中，已经将本应在破产程序中公平分配的债务人财产几乎全部个别清偿完了，更是无法发挥破产法拯救有挽救价值和挽救希望的债务人企业的作用。这时的“执转破”，从破产法保护债权人和债务人权益的立法宗旨角度看，已经没有实际社会意义，只是为那些无法善终的执行案件借助破产法画个形式上的句号。所以，必须从完善破产制度、解决“破产难”的角度去理解和执行“执转破”，尽早终止个别执行，才可能达到既解决“破产难”又附带解决“执行难”的最终目的。
第二，“执转破”的主导性功能，是要使发生破产原因的债务人企业能够及时、顺利地进入破产程序，解决破产案件的申请与受理障碍等问题。所以，其适用对象不限于已经基本上无财产可供执行的案件。在执行程序中，凡是债务人企业发生破产原因的，均应向各方当事人释明法律程序的适用，引导案件转入破产程序，尤其是说服那些在执行程序中可能得不到清偿的债权人提出破产申请。“执转破”案件转入的破产程序，也不限于破产清算程序，同样可以适用于企业重整挽救程序。认为“执转破”案件只能是无产可执行的案件、只能转入破产清算程序的观点，是对“执转破”制度的误解。
第三，从解决“破产难”的角度考虑，“执转破”的措施仅在执行阶段才得以启动，未免有些时机太晚。要想更有实效地解决问题，就不能止步于在执行程序中将案件转入破产，应当进一步采取目前在一些地方法院开始试行的“诉转破”“立转破”措施，也就是在诉讼中发现债务人发生破产原因，在当事人起诉时发现债务人发生破产原因，则在诉讼或立案环节就要努力将案件引入破产程序。要通过“执转破”措施的实施，逐步发展“诉转破”“立转破”，全方位并行地推动破产案件的依法受理，实现诉讼执行案件与破产案件的依法分流，保障法律程序的正确适用。
此外，还必须采取有效措施进一步解决法院在受理与审理破产案件过程中遇到的各种实际困难。《全国法院民商事审判工作会议纪要》第107条指出，要“提高破产案件的受理效率”，“当事人提出破产申请的，人民法院不得以非法定理由拒绝接收破产申请材料。如果可能影响社会稳定的，要加强府院协调，制定相应预案，但不应当以‘影响社会稳定’之名，行消极不作为之实。”
问题的解决需要其他相关制度的密切配合。在放开受理破产案件的同时，亟须解决破产审判专业队伍匮乏问题。各种制度性问题不解决，是难以解决“破产难”和“执行难”的。此外，个人破产立法工作也必须抓紧进行，否则个人债务案件中的“执行难”问题便没有法律渠道解决。
全国法院执行案件的数量远远大于破产案件的数量，所以对执行案件的重视往往也会大于破产案件。但是，执行与破产是具有密切联系的法律程序，尤其是对“执转破”制度，我们只有全面理解其社会意义和发展方向，才能真正完成其历史使命。
