本期目录
一、价值层面：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的功能与定位
二、实践层面：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的实践要求
三、优化路径：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的问题与完善
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
党的十八届四中全会明确提出 “完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”的要求，经多地试点，认罪认罚从宽制度作为中国特色社会主义刑事司法制度的重大创新，写入了2018年10月修正的《刑事诉讼法》。2020年10月，认罪认罚从宽制度正式运行两周年之际，最高检就适用认罪认罚制度情况向全国人大常委会提交专门报告。今年1月的第十五次全国检察工作会议中强调，将认罪认罚从宽制度作为推进国家治理的重要举措，更好实现认罪认罚从宽制度有利罪犯改造、促进社会和谐的积极作用。今年3月的全国“两会”上，最高检再次要求各级检察机关深化落实少捕慎诉慎押司法理念，提升认罪认罚从宽案件办理质效，着力化解社会矛盾、提升社会治理能力。
进入新发展阶段，人民群众对公平正义有了更高要求，认罪认罚从宽制度不仅着眼于提升诉讼效率、节约司法资源，更着重于化解社会矛盾、促进罪犯改造，是中国特色社会主义刑事司法制度的重大完善。检察机关作为刑事诉讼中承上启下的枢纽和监督者，在认罪认罚从宽制度中承担主导责任，对案件处理具有实质影响。因此，在国家治理现代化背景下、新发展理念指导下，如何更好推进认罪认罚从宽制度适用，落实好宽严相济刑事政策，切实维护公平公正；如何发挥好认罪认罚从宽制度社会治理功能，促进消弭社会戾气，维护社会和谐，是对检察机关的重大考验。今天法律沙龙围绕“国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的社会治理功能”这一主题展开探讨，希望可以带给大家更多的思考和启发。
一、价值层面：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的功能与定位
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
认罪认罚从宽制度正式入法以来，丰富了刑事司法与犯罪治理的“中国方案”，已经成为推进国家治理现代化的重要举措。首先，我们来厘清国家治理现代化的内涵是什么，对检察工作有何要求？在国家治理现代化背景下，认罪认罚从宽制度的功能与定位应如何界定？
彭辉
上海社科院法学所研究员
党的十八届四中全会提出社会治理能力、治理体系的现代化。十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“中国特色社会主义经济、政治、文化、社会和军事制度构成了当前中国国家治理体系”，要求“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。可见，社会治理是推进国家治理现代化的重要内容，法治化是国家治理现代化最主要的衡量标准。因此，要从更加宏观的视角了解国家治理现代化对检察工作和检察改革的要求。为什么要提出国家治理现代化的理念？根据我国的国情，之前一直比较强调物质文明、精神文明层面的现代化。但是在社会大局总体稳定的当下，人民群众对美好生活的期待和对社会事务参与的意愿更加强烈。就像建造房屋一样，要先架构好四梁八柱，然后再进行“软装修”。因此，需要顺应时代发展，促进社会治理模式从单纯的政府监管向更加注重社会治理协同转变。近年来的司法改革也呼应了这一趋势，如检察机关“四大检察”“十大业务”也是在经济快速发展背景下，围绕治理能力、治理体系现代化要求的法律监督新实践。国家治理能力现代化要求司法机关积极作为推动实现“良法善治”，使法律从静止的书面文本向动态实施层面转移。具体到国家治理现代化对检察工作的要求，我觉得要树立目标导向和理念遵循。如最初由于媒体的关注，一些检察改革力度比较大，脱离公众视野后又回到原来状态。为避免此类情形，检察改革和检察工作既要靠自身能力提升，也要靠参与主体的拓展，如社会组织、行政机关的有效加入等。就认罪认罚从宽制度而言，注重司法治理的多元化，使得更多的案件能够尽快审理、及时解决，回应了国家治理现代化的要求。
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师
治理能力和治理体系的现代化，是新时期对国家治理提出的新要求。社会治理乃是国家治理非常重要的单元，犯罪治理则是社会治理非常突出、最容易体现价值冲突的环节。一方面，犯罪治理要保证及时、有效，且有效率。另一方面，我们要充分保证刑事司法机关，包括检察机关，在履职行权的过程中规范合法，符合实体公正和程序公正。因此，国家治理——社会治理——犯罪治理效能的提升，很大程度上是离不开制度创新和机制改良的。原因有二：一是治理体系本身就包括了制度等范畴，制度是治理体系的重要载体之一。二是通过制度与机制来实现治理能力的提升，可以使治理更加有章可循、更积极稳妥、更符合法治精神。国家治理现代化对检察工作的要求之一，就是检察监督要落实法治化要求，维护司法公正。认罪认罚从宽制度从最初的政策层面上升到了法律制度的层面，也是沿着法治化脉络推进，一定程度上体现了国家治理、社会治理、犯罪治理的制度化要求。
马朗
北京大成（上海）律师事务所高级合伙人、上海市律师协会刑法委员会主任
国家治理现代化对包括检察官、律师在内的法律职业共同体提出了新的要求。检察机关在办理个案的同时，还需要兼顾社会治理方面的要求，通过办案发现特定行业甚至整个社会治理方面可能存在的短板漏洞。比如我注意到某地检察机关在办理一起抢夺行驶中公交车司机方向盘的刑事案件时，就通过摸排全市公交车驾驶员安全防护情况，发现公交车司机应加装安全防护装置的问题，并向当地交通委制发检察建议书。这其实是检察机关通过办理个案参与社会治理的一个非常好的案例。此外，刑事犯罪行为比一般违法行为对于社会秩序的破坏力更大。从国家治理的角度来说，需要考虑怎样从制度上对当事人做好“亡羊补牢”转化工作，以化解对立性、对抗性，认罪认罚从宽制度出台的初衷也包括了这部分内容。
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
正如大家所言，犯罪治理是社会治理中的最具有价值的环节之一。那么，作为目前刑事诉讼领域一项基本制度，认罪认罚从宽制度与国家治理现代化在价值层面有哪些契合？
周健
虹口区检察院检察官
从司法实践角度，我觉得认罪认罚从宽制度有利于提升刑事办案的综合效果，契合国家治理体系和治理能力现代化对“增强人民群众安全感、修复社会关系、促进社会和谐”的工作要求。首先，认罪认罚从宽制度试点之前中央政法委曾试点轻微刑事案件快速办理机制，但该机制侧重于提高效率，认罪认罚从宽制度更多关注办案效果，这是司法理念的巨大转变。最高检在2020年“两会”工作报告中，对近20年来的犯罪结构的变化作了宏观的分析，从原先以社会对抗程度高的严重暴力犯罪为主，向以轻微犯罪案件为主转变，这必然要求犯罪治理的理念和方法要加以改革。从域外检察实践看，检察机关在犯罪治理中起着重要的调节作用，比如德国近年来提起公诉的刑事案件只占受理案件数20%左右，检察环节通过非罪化的处理模式来改善犯罪结构，减轻了犯罪治理压力。其次，有专家提出现代化的治理理念下，权力从原先的强制性向协商性转变，认罪认罚从宽制度作为中国特色的司法协商制度，也契合了现代化治理理念，强调控辩双方“民主”协商和诉讼各方平等参与。刑事犯罪案件，绝大部分是事实清楚和证据确实、充分的，要提高效率并不十分困难，但如何提升效果值得研究。党的十九届四中全会提出的“加快推进市域社会治理现代化”，其中的重要内容就是要在基层有效缓解、化解社会矛盾，在检察环节加强对认罪认罚从宽制度的适用，恰恰是通过刑事办案在基层化解社会矛盾，促进社会和谐，优化社会治理。
彭辉
上海社科院法学所研究员
近些年，司法机关开展了一系列改革，出现“内卷化”的倾向，也就是说随着投入的增多，司法效能仍难以得到有效提升。而认罪认罚从宽制度的实施，可以化解这一难题。第一个是政治价值，我们提倡社会和谐、稳定，认罪认罚从宽制度与之内在逻辑一致。第二个是文化价值，中国人讲协调、合作之道，与协商司法相呼应。第三个是价值就是“借势”。“立千仞之上，推千钧之势”，如通过认罪认罚从宽制度实施，提高办案效果；通过认罪认罚借势而为，打造营商环境。检察机关可以发挥在社会治理中的主动性，推动事后监督向事中、事前监督拓展，包括与行政机关衔接，充分发挥法律监督职能在司法体系中的主导作用。
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师
最高检张军检察长明确要求，要让刑事司法的各方参与者都能够在刑事诉讼程序中有获得感，而认罪认罚从宽制度的实施，在很多方面契合了这一要求。首先，认罪认罚从宽制度的实施和犯罪结构、犯罪圈划定有很大的关系。犯罪数量显著提升后，由检察机关通过认罪协商、相对不起诉等措施将一些案件作非犯罪化处理，既有利于实现刑事司法资源均衡配置，也有利于社会稳定的长远利益。其次，我们可以更加深入地去理解域外的一些经验。西方大多数刑事案件当中，也不是用典型的对抗式诉讼模式来解决纠纷。我国认罪认罚从宽制度的实施，就是倡导以一种更加注重协商，通过认罪、悔罪、认罚，然后获取从宽处罚的方式办理案件，这也是对刑事司法规律的进一步认识。
二、实践层面：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的实践要求
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
在国家治理现代化背景下，检察机关实施认罪认罚从宽制度，除了“应用尽用”“规范适用”外，在实践中应当关注哪些问题呢？
张忠平
静安区检察院检察官
对我所在的业务部门来说，实践中办理的案件主要有两类，一类是以酒驾案件为代表的轻罪案件，约占办案量85%，另一类就是故意杀人、抢劫、毒品犯罪等重罪案件，约占15%。我认为无论是轻罪刑事案件还是重罪案件，适用认罪认罚从宽制度都有助于受损社会关系的弥补和修复，防止矛盾升级和再犯。具体要关注：一是轻罪案件相对不起诉的准确适用。如在抗击新冠肺炎疫情大背景下，对于涉民企的案件是否符合相对不起诉的要求，不能仅凭犯罪嫌疑人的供述或者提供的书面材料，而是需要去调查核实，包括实地察看，向相关人员了解企业实际经营状况等，确保法律准确适用。二是要发挥认罪认罚在重罪案件中的作用。在重罪案件中实施认罪认罚从宽制度，可以促进犯罪嫌疑人如实供述，特别是重大疑难复杂的共同犯罪案件中，犯罪嫌疑人越早供述越有利于查明案情、节约司法资源。三是把握好重罪案件从宽的尺度。对于那些手段残忍、情节特别恶劣、危害后果严重、社会反响强烈的案件不得从宽处理，这符合公民朴素的正义观，也体现了罚当其罪、宽严相济的法治精神。
周健
虹口区检察院检察官
现阶段认罪认罚从宽制度适用除了要维持稳定的适用率外，更应关注三个问题。第一，有效降低审前羁押率。一方面，依据罪刑法定的基本原则，任何人在法院判刑之前仍然只是具有犯罪嫌疑，采取羁押措施本身具有一定风险。另一方面，审前的高羁押率不利于化解社会矛盾，反而会增加社会治理的成本。审前环节对犯罪嫌疑人的羁押除了会给其本人及其家庭造成严重的负面影响，同时也可能对其所在的单位造成影响。因此，认罪认罚从宽制度要做深做实，检察机关必须用好用足社会危险性评估和羁押必要性审查的职能，有效降低审前羁押率。第二，用足用好起诉裁量权。犯罪圈扩大，是严密刑事法网的客观需要，但也导致轻罪案件在犯罪结构中比重越来越大，近年来酒驾案件成为刑事犯罪案由之首就是例证。若将轻罪案件都作犯罪处理，会给社会治理带来巨大的压力。因此，我们除了关注犯罪打击外，更要关注用足用好起诉裁量权，这有助于更多的轻罪案件犯罪嫌疑人及时回归社会，抵消犯罪圈扩大带来的负面效果，检察机关身处刑事诉讼承前启后的重要关口，责无旁贷。第三，重罪案件准确适用认罪认罚从宽制度。重罪案件严重破坏社会关系，如若不能有效缓解社会矛盾，会滋生更多的社会问题。加大重罪案件适用认罪认罚从宽制度，会让被害方得到对方的认罪悔罪和赔偿，使被害方的伤害得以降低和愈合，有利于社会矛盾的缓和。
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师
前面两位的发言，折射出我们传统的刑事司法两个非常重要的特点，其一是高比例羁押率，其二是起诉法定主义。我最近参与的一项关于醉酒驾驶案件量化统计的实证研究发现：醉酒驾驶当事人及案件本身的一些因素会直接影响缓刑适用；审前阶段被羁押的当事人，后续被判缓刑的可能性非常小。起诉法定主义强调如果构成犯罪就要起诉，这种排斥适用相对不起诉的做法，实际上是建立在国家有无限的刑事司法资源可供投入的前提之上。另一项实证研究显示，羁押会导致被追诉人产生自我歧视认知，进而导致他今后的再犯可能性显著增加。可见，高羁押率和起诉法定主义都是司法机关必须面对的现实。
在推行认罪认罚从宽制度及与之相关的相对不起诉制度时，可以考虑把握好制度实施的重点方向。例如，在大陆法系的德国，轻罪和重罪的案件分流就是通过不同的制度来实现节约司法资源和减少诉讼对抗。一方面，对于轻罪刑事案件，是通过扩大起诉法定主义的例外，扩张检察官的起诉裁量权来实现。另一方面，对一些商业犯罪、职务犯罪案件，因为存在证据不易获取、证据体系不完善等困境，德国的制度经验是通过协商性司法方式来化解。我国认罪认罚从宽制度在轻罪刑事案件当中，可能需要进一步扩大检察机关的起诉裁量权，否则很难达到“轻案简办”的改革预期。对于重罪案件中的协商性司法制度，这涉及降低证明标准、接受相对真实观等问题，在目前我国的制度语境中借鉴起来可能还存在较大的难度。
马朗
北京大成（上海）律师事务所高级合伙人、上海市律师协会刑法委员会主任
对于这个问题我谈两点：一是支持检察机关适度扩大起诉裁量权。认罪认罚的轻微刑事案件是在侦查阶段作撤案处理，还是公安机关侦查终结后移送起诉，由检察机关依法审查后作出不起诉决定？我觉得基于检察机关对侦查机关所收集证据材料的审查权和对侦查活动的监督权，起诉与否的裁量权应更多给予检察机关。同时，从社会治理的角度看，相对于侦查机关撤销案件的决定，检察机关经审查后做出的不起诉决定相对更有司法公信力，更能争取到良好的社会治理效果。二是对涉企犯罪应更多适用认罪认罚从宽制度。一些企业家对其实施违法行为可能确实有主观故意，但未必清楚其行为已经触犯刑律。检察机关对企业及其管理人员实施的轻罪刑事案件处置得当，有利于一部分企业改变不合规的经营模式进而取得更好发展。同时，随着信用惩戒制度不断强化实施，行政处罚措施同样能对企业及其管理者起到警示和惩罚作用。
三、优化路径：国家治理现代化背景下认罪认罚从宽制度的问题与完善
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
为贯彻落实全国人大常委会对《最高人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告》的审议意见精神，最高检提出更高质量、更好效果适用，以提升认罪认罚从宽制度实施效能，各位对此有什么建议？
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师
认罪认罚从宽制度更高质量适用，离不开检察机关与相关机构、部门的协作与配合。例如，在检法关系中，争论最大的两个点，第一个是关于量刑建议是精准化量刑还是幅度化量刑，第二个是关于量刑建议法院一般应当采纳的问题。有人认为，关于量刑建议精准化，对外很有可能会导致辩护空间被大幅压缩；关于量刑建议法院一般应当采纳，实质上就是量刑权让渡的问题。我认为，随着认罪认罚从宽制度的全面、深入推进，到一定阶段会达成共识，即在侦查阶段，公安机关促成概括式的认罪认罚；在检察环节是一种相对比较精确式的量刑建议，到法院就是一般应当采纳，尊重审前阶段协商结果。当然，这需要建立在充分听取意见、充分说理、充分协商，甚至是充分克制和宽容等现实基础上。同时，一些辅助的制度还是很有必要的，比如检法系统共同制定较为明确的、适用于检法两家的量刑指南。因为相关的实证研究也显示，检察机关提出精确的量刑建议，会对法院最终量刑产生比较显著的影响。这说明量刑建议的适当性对于判决的罪刑相当具有越来越重要的意义。因此，检察机关应该对量刑过程作出精细化考量。
周健
虹口区检察院检察官
我觉得有三个问题值得关注。首先是“案-件比”指标的优化问题。如果是无限压缩“案-件比”，势必会影响办案质量。我们要研究不同指标之间的咬合关系，测算出“案-件比”的合理区间。例如对退回公安补充侦查和延长审查起诉期间指标过度压缩，势必会导致审判阶段延期审理指标相应增加，后者指标的提高就说明检察机关在审前的工作不到位。通过对指标间咬合关系的研究，能够更加科学地分析和研究“案-件比”指标。其次是求刑权和量刑权的关系问题。认罪认罚从宽制度要求人民法院“一般应当”采纳量刑建议，同时又要求检察机关提出确定刑量刑建议，检察机关量刑建议权明显增强，尽管还受到法院量刑权的制约，但客观上是量刑权的部分让渡，检法还需要加强沟通，要从完善国家治理体系和治理能力现代化的高度来看待这一变化。再次是关注犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的真实性和自愿性问题。从司法实践来看，值班律师主动阅卷、会见较少，主动向检察机关提供意见更少，值班律师的制度初衷未能完全有效实现。从辩护律师看，检察机关与辩护人的协商还不够充分，这些因素都不利于被告人真正认罪服法，也不利于减少后续的抗诉、上诉，最终会减损认罪认罚从宽制度的效用。
马朗
北京大成（上海）律师事务所高级合伙人、上海市律师协会刑法委员会主任
实践中，值班律师、辩护律师在认罪认罚从宽制度中起到的作用并不明显。主要存在以下方面问题：一是辩护律师自身法律专业素养、敬业程度等参差不齐，导致一些案件中辩护人与检察官的沟通不顺畅。二是对值班律师、辩护律师在认罪认罚从宽制度适用过程中的职责和定位不是很清晰。实践中有的值班律师通常只是起到见证人的作用，在没有充分行使会见、取证、阅卷权的情况下，显然是无法发挥认罪认罚中与检察机关协商的作用。三是辩护意见的入卷问题。制度虽然规定了检察机关应当听取律师意见，但实践中一些案件到了法院后，律师在审查逮捕、审查起诉期间向检察机关提交的书面意见都未被附卷。我认为，即使是认罪认罚案件，辩护人签署认罪认罚具结书之前提交的书面辩护意见，也应当随案移送法院，否则不利于法庭及时、全面地了解案件情况。
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
刚才大家从认罪认罚从宽制度更高质量适用方面，谈到了检法、检律关系等，从适用效果提升方面，大家有什么建议？
林喜芬
上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师
实践中对办理适用认罪认罚从宽制度案件的要求还是较高的，但目前仍没有建立起相应的程序分流机制。例如就提出量刑建议，检察机关既要从事实认定、刑罚裁量角度作出释法说理，又要充分协商到位，让参与主体都有获得感。为了保证认罪认罚从宽制度实施取得良好社会效果，我认为：一是要坚持区分轻罪、重罪案件的评价原则。轻罪案件可以更强调认罪认罚对修复社会关系的效果和提高诉讼效率；对于重罪案件则应该更强调法律效果，事实认定要准确，证据材料要准确，法律适用以及法律论证等释法说理要充分。二是将认罪认罚作为独立的量刑情节。以往的刑法规定和刑事司法政策比较强调自首、坦白等审前阶段的认罪情节，相反，对于审判阶段当庭认罪，乃至二审阶段认罪，并不认为具有很强的悔罪色彩。随着认罪认罚从宽制度的落实和推广， 也应当认识到一审和二审阶段的认罪也是认罪认罚从宽意义上的“认罪”。虽然这种认罪属于“可以”从宽，但是，从制度精神上讲，已与以往的司法认识有所差异。此外，对于自愿退赔、真诚悔罪、接受检察机关的量刑建议等认罚情节，以往刑法是没有明确规定的。在认罪认罚从宽制度的背景下，这些可以说是刑诉法意义上的酌定情节，理应在刑事司法实践中得到应有的体现。三是注重办案质效评估方法的创新。如可以引入专业主体评查，或者评选出一些优秀的案例。又如对于量刑建议的确定刑是否准确等裁量性元素，可以和高校、科研院所等一些有统计研究经验的机构合作。而目前对于社会效果的评估比较主观，暂时没有太好的方法，但域外一些针对“口碑”“同行评价”等社会调查方法可供参考。
张忠平
静安区检察院检察官
认罪认罚从宽制度实践中，检察机关要关注被害人的权利保护问题，保障其各项诉讼权利，尤其要凸显其在认罪认罚程序中的知情权、量刑参与权、获得赔偿和补偿权、获得司法救济权等权利。一是要依法听取被害方意见，引导被害人根据案件的事实、证据、法律规定和司法实践，提出合理的赔偿诉求。二是要将是否退赃退赔，是否与被害方达成刑事和解、取得被害方谅解作为从宽的重要考虑因素。对于犯罪嫌疑人有条件、有能力赔偿被害方损失而不积极赔偿的，不适用从宽。三是对于被害人的无理要求，不影响对犯罪嫌疑人适用认罪认罚。被害方拒绝接受赔偿，或者赔偿请求明显超出合理范围，一般不影响制度适用和从宽处理。四是对符合司法救助条件的被害人及其近亲属开展司法救助。对于因犯罪侵害致生活陷入困境的被害人，司法救助一定程度上有助于弥补被害方身心及财产受到的侵害，化解社会矛盾，修复被损害的社会关系。
本期召集人 吕颢
静安区检察院副检察长
立足新发展阶段重要战略机遇期，推动认罪认罚从宽制度更高质量、更好效果适用，为经济社会高质量发展、全面建设社会主义现代化国家提供有力司法保障，检察机关重任在肩。通过今天的沙龙，我们进一步深刻理解了全面依法适用认罪认罚从宽制度在推进国家治理现代化进程中的重大价值，进而围绕其社会治理功能的更好实现，探讨了在检察法律监督实践层面需要重点关注的问题以及做深做实的优化路径。感谢各位嘉宾的交流、阐释和分享！
