《物权法》中，第180条第一款第（四）、（五）、（六）项以及第181条分别规定了动产固定抵押及动产浮动抵押制度，第188、189条规定了设立动产抵押权时应当到有权机关办理抵押登记。同时，《物权法》对动产抵押登记的效力亦有明确规定。动产抵押登记不同于不动产抵押登记，不动产抵押登记是抵押权设立的前提，而动产抵押权在抵押合同生效时便设立，登记仅具有对抗善意第三人的效力。目前，我国并未设立统一的动产抵押登记部门，而是根据抵押物种类的不同，由不同行政机关负责办理抵押登记。如民用航空器由民用航空主管部门负责登记；渔业船舶由渔政海港监督管理局负责登记；非农用机动车由公安机关交通管理部门或车辆管理所负责登记；农用机械和设备由农机站负责登记；企业、个体工商户、农业生产经营者的生产设备以及其他动产由市场监管部门负责登记等等。［1］本文将主要以企业、个体工商户、农业生产经营者的生产设备以及其他动产的固定抵押及浮动抵押为讨论对象，就市场监管部门在办理此种动产抵押登记时，是否需要对抵押物的权属进行审查，如应审查是形式审查亦或实质审查的问题展开讨论。具体将从不同裁判观点出发，配合解读动产抵押登记相关规定，分析动产抵押登记中抵押物权属审查的相关问题。
一、抵押物权属审查标准的裁判观点
观点之一：行政机关仅需进行形式审查
在林天印、金文涛等与平阳县市场监督管理局行政监察(监察)一审行政判决书中，［2］法院认为：本案中，第三人鹏昌公司和浙商银行苍南支行在申请抵押登记时，已提供了符合上述规定的材料，且未有相关法律法规规章规定抵押登记机关需对抵押动产的所有权归属进行实质性审查，故被告已尽到法定审查职责。同时，本院亦认为，即使行政机关尽到法定审查职责，但仍有可能存在申请人虚报申请材料以取得登记的情形。
在武汉华工科技投资管理有限公司与中山市工商行政管理局工商行政管理(工商)一审行政判决书中，［3］法院同样认为：市工商局于2016年8月5日收到抵押合同双方当事人晋红公司、欧阳战提交的《动产抵押登记书》、晋红公司营业执照复印件及其法定代表人贾从庆身份证复印件、欧阳战身份证复印件等相关文件后，经审查，认为材料齐备，符合《动产抵押登记办法》的规定，于当日办理了登记编号076020160805002动产抵押登记，尽到了形式审查义务，该行政行为程序合法，并无不当。
由此可见，法院都未要求行政机关对申请人提交的材料进行实质审查。持类似裁判观点的还有江苏省淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初209号行政裁定书等。
上述法院坚持的观点是，行政机关在对申请人提交的材料进行审查后，只要符合《动产抵押登记办法》所规定材料的形式要求，就应当予以登记。对申请人提供材料的真实性不承担审查责任。在此特别说明的是，上述法院裁判的依据都是2016年修订的《动产抵押登记办法》，在该规定中，已经删除了原《企业动产抵押物登记管理办法》第4条第（二）款规定中对办理抵押登记时要求提供动产抵押物所有权或者使用权证书的要求。根据《动产抵押登记办法》（2016年）第5条第（二）款的规定，仅需在《动产抵押证书》中载明抵押物的所有权归属即可。所以笔者认为，在上述案件中，虽然法院确认的审查标准为形式审查，但因申请人不需要提供证明抵押物权属的相关材料，因此对于抵押物的权属，上述法院实际上并未进行审查。
观点之二：行政机关需要进行实质审查
在上诉人泰兴市市场监督管理局与被上诉人江苏泰宝工业炉有限公司动产抵押登记纠纷二审行政判决书中，［4］法院认为：根据体系解释原则亦可知，工商登记部门在审查当事人提交的《动产抵押登记书》以及身份证明文件的同时，还应当就当事人是否对抵押物具有合法处分权进行审查。综上，无论是根据案涉动产抵押登记时施行的原《动产抵押登记办法》还是新《动产抵押登记办法》规定，工商登记部门均应当就当事人是否对抵押物具有合法处分权进行审查。
在兰州银行股份有限公司武威分行诉武威天瑞丰种业有限公司、范家瑞动产抵押行政登记再审审查与审判监督行政裁定书中，［5］法院同样认为：本院已生效的（2019）甘民终189号民事判决就案涉库存商品玉米所有权归属问题业经确认，不属于武威市富民种业有限责任公司所有，因此，凉州区工商局在办抵押登记时未对案涉库存商品玉米所有权进行核实，对申请人提交的《动产抵押登记书》的相关内容的真实性未尽到合理审慎审查义务，其作出的抵押登记行为认定事实不清。
持类似裁判观点的还有广东省江门市中级人民法院（2015）江中法行终字第137号行政判决书；山东省聊城市中级人民法院（2018）鲁15行终110号行政判决书等。
上述裁判观点认为，行政机关在办理动产抵押登记时，不仅应当对申请人提交的材料是否符合《动产抵押登记办法》规定的要求进行形式审查，还应当对材料的真实性进行审慎审查，甚至要求对抵押物的权属情况进行核查。
由上可知，各地法院针对行政机关办理动产抵押登记时审查标准的把握尺度存在明显不一致的情形，尤其对抵押物权属审查方面表现得尤为突出。不同的审查范围和审查标准，影响当事人在市场交易中对抵押物能否办理抵押的判断，影响到交易能否顺利进行。司法裁判观点的不一致，也使行政机关在办理相关登记时无所适从。
二、动产抵押登记的法律法规
（一）有关动产抵押登记的法律规定
目前，规定动产抵押登记的法律主要有《物权法》《担保法》。《物权法》第188条规定：以本法第一百八十条第一款第四项、第六项规定的财产或者第五项规定的正在建造的船舶、航空器抵押的，抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。《物权法》第189条规定：企业、个体工商户、农业生产经营者以本法第181条规定的动产抵押的，［6］应当向抵押人住所地的工商行政管理部门办理登记。抵押权自抵押合同生效时设立；未经登记，不得对抗善意第三人。
上述规定对动产固定抵押、动产浮动抵押的登记对象、登记部门、登记效力等作出规定，指出动产抵押登记不具有确定抵押权设立的效力，仅能产生对抗善意第三人的效力。
在《物权法》颁布之前，《担保法》同样有对动产抵押登记的相关规定。《担保法》第41条规定：当事人以本法第四十二条规定的财产抵押的，应当办理抵押物登记，抵押合同自登记之日起生效。［7］《担保法》第44条规定：办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。在《担保法》的规定中，要求申请人办理登记时向登记部门提供抵押物的所有权或者使用权证书。
但需特别注意的是，《担保法》与《物权法》在抵押登记效力方面的规定是不同的。根据《担保法》，动产抵押登记是抵押合同的生效要件，而抵押合同生效是抵押权设立的前提，因此未经办理抵押登记，抵押权不能设立。针对《担保法》该条规定的理解以及在实践中《担保法》与《物权法》适用的相关问题，笔者将在下文展开具体论述。
（二）有关动产抵押登记的部门规章等规定
除了在《物权法》《担保法》中规定了动产抵押制度外，在实践中，行政机关主要是依据《动产抵押登记办法》为申请人办理动产抵押登记。《动产抵押登记办法》最早制定于2007年，［8］此后经历两次修订，［9］目前施行的版本为2019年的修订版。
根据《动产抵押登记办法》第4条的规定：当事人设立抵押权符合本办法第二条所规定情形的，应当持下列文件向登记机关办理设立登记：（一）抵押人、抵押权人签字或者盖章的《动产抵押登记书》；（二）抵押人、抵押权人主体资格证明或者自然人身份证明文件；（三）抵押合同双方指定代表或者共同委托代理人的身份证明。根据《动产抵押登记办法》第5条的规定：《动产抵押登记书》应当载明下列内容：（一）抵押人、抵押权人名称（姓名）、住所地等；（二）抵押财产的名称、数量、状况等概况；（三）被担保债权的种类和数额；（四）抵押担保的范围；（五）债务人履行债务的期限；（六）抵押合同双方指定代表或者共同委托代理人的姓名、联系方式等；（七）抵押人、抵押权人签字或者盖章；（八）抵押人、抵押权人认为其他应当登记的抵押权信息。
需要说明的是，与《担保法》第44条的规定不同，根据《动产抵押登记办法》的规定，在办理动产抵押登记时，并未要求抵押人提供抵押物权属证明材料或者要求抵押人对抵押物的权属情况作出说明。《动产抵押登记办法》第8条更是明确规定：当事人办理动产抵押登记的设立、变更、注销，提交材料齐全，符合本办法形式要求的，登记机关应当予以办理。
对比2016年的文本，2019年的规定在第5条第（二）款中删除了动产抵押登记书中对抵押财产“所在地、所有权归属或者使用权归属”记载的要求。使人不禁推测，该修订是否已经表明行政机关在办理动产抵押登记时已经不需要对抵押物的权属状况进行实质审查的态度。
但是，如果我们继续考察《动产抵押登记办法》的修订过程，在2015年12月3日，当时的国家工商总局［10］在其官方网站公布的《动产抵押登记办法（征求意见稿）》的第4条中就曾明确规定：登记机关对当事人提交的材料实行形式审查。但在之后颁布的《动产抵押登记办法》（2016年修订）的正式稿中，删除了该条规定。这一修订过程，又使得我们对行政机关在办理抵押登记时的审查标准愈感迷惑。
在《动产抵押登记办法》的规范文本中无法得知规章制定者的立场后，笔者进一步考察了国家市场监督管理总局在其官方网站发布的《动产抵押登记办法》2019年修订解读中的说明。［11］
根据该说明的记载，在办理动产抵押登记时，除需要提供《动产抵押登记办法》第4条规定的材料外，不需要提交任何额外材料。并明确市场监管部门仅对材料是否完整、是否符合《动产抵押登记办法》形式要求进行审查，而提交材料内容的真实准确性则应由当事人保证。另外，在原国家工商总局针对安徽省工商行政管理局作出的《关于当事人提供虚假证明骗取企业动产抵押物登记问题的答复》中指出：工商行政管理机关在办理企业动产抵押物登记过程中，依照《担保法》有关规定及《企业动产抵押物登记管理办法》［12］第7条的规定，对企业动产抵押物登记申请进行审核，符合条件的，予以登记。在办理企业动产抵押物登记过程中，企业动产抵押物申请人对其提供文件的真实性负责。［13］这就再次表明了行政机关不对申请人提供材料真实性负责的态度。
地方市场监管部门自行制定的有关动产抵押登记的规定中，也是采取了与国家市场监督管理总局的解读中相似的立场。如四川省工商行政管理局制定的《关于贯彻<动产抵押登记办法>的意见》第7条“登记程序”第（一）款规定：登记机关收到登记申请文件后，应当作如下形式审查：……3．当事人所提交的材料是否齐备，内容是否符合《办法》的规定。第（二）款规定：登记机关作形式审查后，对提交材料齐全，符合《办法》要求的，当场在当事人提交的三份《动产抵押登记书》上加盖动产抵押登记专用章。
笔者认为，在《动产抵押登记办法》中，虽然未能直接探得规章制定者对办理抵押登记时是否需对抵押物的权属状况予以审查的明确态度，但根据国家市场监督管理总局在其官方解读中表达的观点、原国家工商总局及地方市场监管部门的答复以及规定中，应当可以认为《动产抵押登记办法》的制定者表明了市场监管部门办理动产抵押登记时仅需对当事人提交材料进行形式审查的态度。至于对抵押物权属的审查，已经由《企业动产抵押物登记管理办法中》要求提供抵押物的所有权或者使用权证书，变化到不需要提供，并且在《动产抵押证书》中不要求载明抵押物的权属信息。
三、行政机关抵押物权属审查的法理分析
对于行政机关对抵押物权属的审查，笔者的观点是不应对抵押物的权属进行审查，无论是形式审查，还是实质审查。理由如下：
（一）动产抵押登记的性质
动产抵押登记性质上属于行政确认行为，作为行政行为应当严格遵守职权法定的基本原则。根据职权法定原则的要求，行政机关只能在立法确定的对象和事项范围内拥有和行使行政职权，不能在法定的对象和事项范围外行使行政职权，也不能超出法定的对象和事项范围行使行政职权。［14］既然《动产抵押登记办法》中没有规定当事人应当提供有关证明抵押物权属的相关材料，也没有授予行政机关对抵押物权属进行审查的权力，那么行政机关要求当事人提供相关材料并进行审查的行为，便是超越法定职权、违法职权法定基本原则的行为。
另外，从行政确认的内涵分析，行政确认是指行政主体依法对行政相对人的法律地位进行甄别并给予确定。因此，动产抵押登记是指市场监管部门依据法律规定，根据当事人的申请，对当事人之间建立动产抵押法律关系相关事实予以的确认，这点显著不同于办理所有权登记中的行政确认。前者确认对象是设立抵押的行为事实，无涉抵押物所有权归属的权利事实。而抵押权人作为交易的主体之一和最终受益方，应当积极对抵押物的权属状态进行核查，抵押权人是最有动力和能力进行相关核查的主体。
主张对抵押物权属进行审查的观点认为，《动产抵押登记办法》第1条规定，该办法是根据《担保法》《物权法》《企业信息公示暂行条例》等法律、行政法规制定的。而《物权法》第180条规定，抵押财产应当是抵押人有权处分的财产；《物权法》第184条从反面明确规定：下列财产不得抵押：（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产。因此，其主张行政机关对抵押物权属进行审查根本上是符合法律规定的，与职权法定原则不相违背。就此，笔者认为，职权法定原则要求的是“法无明文授权即禁止”，行政机关没有任意行为的自由。［15］《物权法》虽然对抵押物的权属有要求，但并未明确将对抵押物权属的审查权利赋予行政机关。因此，根据上位法《物权法》的规定，无法得出行政机关有权对抵押物权属进行审查的结论。
（二）动产抵押登记的效力
另外，根据《物权法》第188、189条规定，动产抵押登记仅具有对抗善意第三人的效力，不再具有确定抵押权设立的效力。动产抵押登记作用在于向潜在的交易方披露抵押物的登记状态，使交易方可以进一步确认抵押物上可能存在的权利负担。在动产抵押登记效力的转变下，我国的动产抵押制度实现了从“文件登记制”［16］向“声明登记制”［17］的过渡，对动产抵押登记也提出了便捷高效的要求。登记机构并不是登记表格的“看门人”，仅为可供高效进入的“容器”，以使登记和查询能够顺畅的进行。［18］
主张行政机关有权对抵押物权属进行审查的另一理由，是根据《担保法》第44条规定：办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者其复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。其理由在于既然《动产抵押登记办法》是根据《担保法》制定的，那么《担保法》已经规定应当向登记部门提供抵押物的所有权或者使用权证书，那么行政机关自然有审查的权力。
对此笔者认为，上述理由未能准确把握《物权法》与《担保法》之间的适用关系。正如前文所述，《担保法》赋予动产抵押登记确定抵押权设立的效力。［19］其对抵押登记时提交材料的要求，也是在动产抵押登记具有设权效力的前提下规定的，而之后的《物权法》已经将动产抵押登记的效力变更为“登记对抗”。根据《物权法》第178条规定：担保法与本法的规定不一致的，适用本法。
因此，《担保法》中规定的动产抵押登记的效力，以及根据动产抵押登记效力提出的对办理登记提交材料的要求，应当按照《物权法》规定而不再适用《担保法》。《物权法》中对办理动产抵押登记需要提交的材料未有明确规定，根据新旧法适用的原则，《担保法》关于动产抵押登记提交材料的规定应当不再适用。
笔者的这一观点，也在最高法院观点中得到印证。
最高法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》第56条“混合担保中担保人之间的追偿问题”规定中指出：被担保的债权既有保证又有第三人提供的物的担保的，担保法司法解释第38条明确规定，承担了担保责任的担保人可以要求其他担保人清偿其应当分担的份额。但《物权法》第176条并未作出类似规定，根据《物权法》第178条关于“担保法与本法的规定不一致的，适用本法”的规定，承担了担保责任的担保人向其他担保人追偿的，人民法院不予支持，但担保人在担保合同中约定可以相互追偿的除外。因《物权法》未对担保人之间的追偿作出规定，原有的担保法司法解释中关于担保人之间可以相互追偿的规定便不再适用。
因此，从动产抵押登记的效力以及在《物权法》《担保法》的规定不一致时的适用角度分析，行政机关无权对抵押物的权属进行审查。
（三）对动产抵押登记进行实质审查不具有可行性
根据《物权法》第23条的规定：动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。因此生产材料、原材料、半成品、产品等动产所有权的取得占有时便成立。而市场监管部门在工作人员有限、时间精力有限的前提下去进一步核实申请人对于抵押物的占有是否为有权占有是不现实的，与抵押登记应当追求高效便捷的基本理念相违背。
在兰州银行股份有限公司武威分行诉武威天瑞丰种业有限公司、范家瑞动产抵押行政登记再审审查与审判监督一案中，法院认为：《动产抵押登记书》抵押物概况一栏中记载抵押物名称为库存商品玉米，所有权归属为武威市富民种业有限责任公司。而实际上武威市富民种业有限责任公司法定代表人张涛财因拖欠原德源小贷公司借款，已经与德源小贷公司签订购销合同，将涉案的位于武威市凉州区怀安乡富民种业公司院内的库存商品玉米175万公斤通过买卖方式抵债处置。武威市富民种业有限责任公司作为抵押人以不再享有对玉米的所有权。［20］事实上，申请人签署的对抵押物处分的抵债合同不具有公示性，如果要求行政机关在办理抵押登记时审查抵押人与第三人的交易行为是难以想象的，实质上是要求行政机关承担类似于法官对案件事实调查的责任。
支持应当对抵押物权属进行审查的观点认为，行政机关可以要求抵押人提供购买合同、发票、会计记账凭证等材料进行审查，可以在相当程度上防止抵押人将自己不享有所有权的抵押物进行抵押。
笔者认为，上述观点在实践中可能落入一厢情愿。若抵押人确要假借第三人之物办理动产抵押登记，购买合同、会计凭证都是极容易伪造的材料，行政机关在审查中很难辨明真实情况。而若要求行政机关对这些材料进行实质审查，同样也是不现实的，是市场监管部门无法承受之重。并且上述材料有可能因企业治理不规范、购买时便未取得等其他原因而根本不存在，如若因为抵押人无法提供证明所有权材料便不予登记，实难无法满足当事人在生产经营中的交易需求。《动产抵押登记办法》第1条就明确动产抵押登记的重要作用之一便是促进资金融通。因此，赋予市场监管部门实质审查的权利，与上述原则相违背，并且不具有现实可行性。
（四）错误救济
根据《动产抵押登记办法》第12条规定：经当事人或者利害关系人申请，登记机关可以根据人民法院、仲裁委员会生效的法律文书或者人民政府生效的决定等，对相关的动产抵押登记进行变更或者撤销。动产抵押登记变更或者撤销后，登记机关应当告知原抵押合同双方当事人。因此《动产抵押登记办法》已经赋予了当事人及利害关系人充分的救济路径，即使因无法对抵押物权属进行全面审查而造成登记错误，相关主体亦可以通过法院、仲裁委员会来保障自身合法权益。法院及仲裁委员会相较于行政机关在查明抵押物真实权属状况、保障各方当事人合法权益等方面，显然具有行政机关无法比拟的优势。
结语
综上，根据分析，从动产抵押登记的性质、动产抵押登记的效力、《物权法》《担保法》的适用、动产抵押登记权属审查的可操作性以及登记错误时的救济等多方面来看，行政机关在进行动产抵押登记时无需对抵押物权属情况进行审查。如此，一方面可以使行政机关更好发挥在办理动产抵押登记助企便民、促进资金融通的作用，另一方面也可以方便抵押人在面对缺少权属证明的动产时，充分利用财产促进交易。
当然，为了进一步统一司法裁判的标准以及规范相关法律法规的适用，笔者也建议在之后修改《动产抵押登记办法》时或者通过出台具体实施意见、答复等多种形式对行政机关就抵押物权属的相关问题作出明确性规定。
